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時間進入2017年，伴隨著為期3年的棉花目標價格改革試點結束，一份熱氣騰騰的第三方評估報告(下稱“報告”)也出爐了。國務院發(fā)展研究中心國際局棉花目標價格改革試點評估課題組在經(jīng)過深入調研、廣泛研討和系統(tǒng)研究后，對此次試點成效給出了“超出預期”的評價。

課題組組長、國務院發(fā)展研究中心學術委員會秘書長程國強在接受中國經(jīng)濟導報記者采訪時坦言：“試點之前有很多疑慮，棉花在臨儲政策時期國內外差價很大，突然改為市場定價農(nóng)民愿不愿意干?損失部分的利益補償能否到位?很多情況都很復雜，但3年試點下來，基本上消除了疑慮，改革試點非常成功?！?/p>

從看“儲”到看“需”

2014年，對于新疆棉農(nóng)來說，只管種棉、坐等收儲的“好”日子結束了。棉花目標價格改革試點啟動，選擇了國內最大產(chǎn)棉區(qū)——新疆，目標是重新發(fā)揮市場價格信號的作用。

回想改革之初，河南同舟棉業(yè)總裁黃紅雨向中國經(jīng)濟導報記者感嘆，真是不習慣?！芭R儲政策的3年是國家大包，我們收的棉花不愁賣不出去，國家統(tǒng)收，利潤穩(wěn)定?！?/p>

據(jù)悉，自2011年開始實施的棉花臨時收儲政策，最初是為了讓農(nóng)民對種棉有一個穩(wěn)定預期，即棉花價格只漲不跌，種棉穩(wěn)賺不賠，從而保障棉花生產(chǎn)。該政策下，只要棉花市場價格連續(xù)5個工作日低于臨時收儲價，國家就會按臨時收儲價入市收購。這種方式調動了棉農(nóng)種棉的積極性，棉花年年大豐收，但由于政府定價并未考慮優(yōu)質優(yōu)價，棉農(nóng)只管增產(chǎn)，棉花品質和品種都與棉紡織業(yè)的需求有差距。“從供給側改革的角度說，盡管棉花產(chǎn)量大幅增長，但是有效供給不足?！背虈鴱娬f。

同時，年年攀升的臨時收儲價，也引起了市場扭曲、價格倒掛。到2013年時，棉花臨時收儲價格高達20400元/噸，但同期國際棉花價格大幅下滑至12605元/噸。國內外巨大的價差導致下游用棉企業(yè)更愿意使用進口棉花，國產(chǎn)棉花反而被擠出了市場。2012年、2013年，中儲棉收儲的國產(chǎn)棉花量均超過了當年棉花總產(chǎn)量的90%——國產(chǎn)棉花幾乎全部涌向國家收儲。

在這條棉花產(chǎn)業(yè)鏈上，上游的棉農(nóng)不看市場信號，盲目追量，因為不怕沒人收;下游的企業(yè)看市場信號，所以出于成本和質量考慮選擇了進口棉;中間的國儲棉在日漸擴大的國內外價差下異常尷尬，庫存持續(xù)高漲，財政負擔不斷加重。

就連棉業(yè)公司自身也意識到了臨儲政策的局限?！皬拈L遠看這是救了全世界的棉花，包袱自己扛，遲早會吃苦頭?！秉S紅雨說，“皮之不存，毛將焉附，不與市場接軌，保護了落后，最終受傷害的是中國龐大的紡織產(chǎn)業(yè)?！?/p>

開展棉花目標價格改革試點，則是讓棉花回歸市場價格。國家不再直接入市收棉，而是制定一個目標價格，如果棉花市場價格低于目標價格，則直接補貼棉花實際種植者。“這與臨儲政策乃至以往國內棉花產(chǎn)業(yè)政策最大的不同，就在于建立了科學有效的市場化機制，政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中不再占主導地位，而是通過完善制度和有效監(jiān)管來營造良好的改革環(huán)境，充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，激發(fā)市場活力。”全國棉花交易市場總經(jīng)理丁好武說。

如今，3年試點結束，數(shù)據(jù)顯示，國內棉花價格已由改革前的每噸19460元下降到2016年6月的12596元低點，國內外棉花價差也由改革前的每噸5300元大幅縮小到最低300元左右，并呈現(xiàn)同步波動。

伴隨著國產(chǎn)棉花價格的下降及內外價差的縮小，國內棉紡加工企業(yè)使用國產(chǎn)棉花的比例也持續(xù)回升，棉花進口由2012年高峰時的514萬噸大幅減少到2015年的147萬噸，基本打破了前幾年“國產(chǎn)棉花入庫、國外棉花入市”的怪圈

與此同時，由于有目標價格補貼，棉農(nóng)的基本收益并沒有隨棉花市場價的下跌而下降。2014年試點第一年，棉花每畝凈利潤仍有475元。更重要的是，棉農(nóng)由看“儲”變?yōu)榭础靶琛保袌鰞r格提示了質量的重要性，棉農(nóng)和軋花廠也不再盲目追求高產(chǎn)，開始更注重質量管控，以呼應市場需求。

機制創(chuàng)新撬動大變化

從臨時收儲制度到目標價格改革，其實質是從政府定價政策轉向農(nóng)業(yè)補貼政策，實現(xiàn)“價補分離”。也就是說，過去是由政府直接定價、入市收購，而現(xiàn)在價格則由市場說了算，市場之外，補貼直接到人。從“政府說了算”到“市場說了算”，這一本質上的革新，需要轉軌適配，也帶來了改革的重重難題。

中國經(jīng)濟導報記者了解到，受改革前棉花供求寬松、庫存高企等因素影響，目標價格改革一上線，回歸市場的新疆棉花價格即應聲下落——這也帶來了試點進程中的第一個難題：棉花價格下降了，農(nóng)民補貼卻不能提前到位。

“目標價格補貼是根據(jù)收購高峰期形成的平均市場價格與目標價格的差額來計算補貼，是精準的事后補貼，拿到錢可能要來年1月份了。但一些棉農(nóng)是貸款種棉花，棉花價格下跌后他們惜售不愿意賣，就無法及時回款，也就還不上年底的貸款。”全程參與改革的國家發(fā)展改革委價格司農(nóng)價處王勝民說。

為了解決這個時間差問題，保障新疆棉農(nóng)的基本收益，改革最終創(chuàng)新了補貼制度，通過提前預測價差和產(chǎn)量，預撥一定比例的補貼資金，緩解了棉農(nóng)的還貸難問題。

讓農(nóng)民適應市場——但是以人性化的方式，這樣的例子不勝枚舉。如流轉地補貼歸屬、非農(nóng)用地植棉是否補貼、如何防止轉圈棉套取補貼、如何防止賣棉難等一系列問題，都需要靈活創(chuàng)新，甚至進行制度首創(chuàng)。

目標價格改革信息平臺就是配合此次改革試點的一項首創(chuàng)。據(jù)丁好武透露，針對第一年的試點情況，全國棉花交易市場受新疆當?shù)卣?，?015年啟動了棉花目標價格改革信息平臺，應用互聯(lián)網(wǎng)、云計算和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術手段，采集農(nóng)戶基本信息、種植面積、交售數(shù)量、收購價格和質量、加工、庫存、公檢、物流配送等基礎信息，從而為實施精準補貼和探索調控新思路、新舉措提供了依據(jù)。

創(chuàng)新還在催生新的創(chuàng)新?！皩I(yè)倉儲+在庫公檢”這項創(chuàng)新制度要求加工企業(yè)在規(guī)定時限內將加工好的皮棉全部存入專業(yè)監(jiān)管倉庫并接受在庫取樣、公定重量檢驗以及后續(xù)實驗室儀器化公證檢驗。

“該制度有效保障了公檢小樣與棉包大樣的一致性，從而倒逼棉花加工企業(yè)不得不重視加工棉花質量。新疆棉花在整體質量提升的同時，在庫公檢的美譽度和公信力也得到了提高?！倍『梦涓嬖V中國經(jīng)濟導報記者，紡織企業(yè)普遍反映，公檢結果和廠檢的相符率高，企業(yè)通過查看公檢指標選貨的交易模式越來越被廣泛接受。另一方面，基于在庫公檢數(shù)據(jù)的公正性和公信力，新的交易模式和手段，如基差交易、點價交易等也在逐步發(fā)展形成。

機制創(chuàng)新撬動大變化，但這些都離不開新疆當?shù)卣膱?zhí)行力。王勝民感慨，目標價格試點這3年，一個很大的感觸是，有關部門和地方政府一定要有擔當，敢突破、善創(chuàng)新。程國強也對中國經(jīng)濟導報記者表示，新疆棉花價格改革之所以成功，得益于地方政府的高度重視和有力執(zhí)行，“三分設計，七分落實，新疆抓了七分落實，所以成功了?！?/p>

農(nóng)產(chǎn)品價格改革蹄疾步穩(wěn)

3年試點結束后，目標價格改革試點迎來了新征程。今年3月，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《關于深化棉花目標價格改革的通知》，在總結新疆棉花目標價格改革3年試點成功經(jīng)驗的基礎上，提出了3個調整方向，包括完善目標價格形成機制、合理確定定價周期和調整優(yōu)化補貼方法。以新的3年為期，讓市場決定價格形成的機制更深入，讓價格倒逼品質升級的路徑更顯著。

實際上，十八大以來，正是以2014年對棉花、大豆實行的目標價格改革為起點，中國啟動了農(nóng)產(chǎn)品的價格形成機制改革。所謂價格形成機制改革，其最主要特點就是回歸市場定價，發(fā)揮市場在價格形成中的決定性作用。

長期以來，由于涉及國家糧食安全以及一些重要農(nóng)產(chǎn)品的國內供給，國家對農(nóng)產(chǎn)品政策都給予了特殊關注，采取積極穩(wěn)妥、有序審慎的原則推進改革，這也導致對農(nóng)產(chǎn)品的價格改革遲遲難以動刀?！皬漠a(chǎn)品的角度看，工業(yè)品的價格都已經(jīng)放開了，農(nóng)產(chǎn)品是價格改革最后一個要推進的品種?！背虈鴱娬f。

如何在守住“口糧絕對安全”的底線基礎上，最大限度地發(fā)揮市場形成價格機制的作用?十八大以后，這道難題的頂層設計有了答案——采取“突出重點、有保有放”的原則，對不同品種的農(nóng)產(chǎn)品實行差別化支持政策。

中國經(jīng)濟導報記者觀察到，對于稻谷、小麥這兩類重要的口糧品種，政府沒有改變穩(wěn)妥的最低收購價政策，而是在此框架下順應糧食供求形勢變化，逐步增強政策的靈活性和彈性。

2015年，稻谷、小麥最低收購價在連續(xù)7年提高之后首次保持穩(wěn)定。2016年，早秈稻最低收購價首次下調;2017年，稻谷最低收購價全面小幅下調。這被認為是釋放了明確的市場化導向信號，即價格水平不再剛性上調。

對于棉花、大豆、玉米等重要農(nóng)產(chǎn)品，價補分離改革則被推上前臺。其中，新疆棉花目標價格改革作為價補分離的一種形式，目前試點成功，成效超出預期;東北的大豆目標價格改革則于今年改為“市場化收購+生產(chǎn)者補貼”的形式，與當?shù)氐挠衩撞扇∫恢碌膬r補分離形式。

十八大以來，農(nóng)產(chǎn)品價格改革蹄疾步穩(wěn)，不斷取得突破性進展。中國經(jīng)濟導報記者從國家發(fā)展改革委了解到，接下來，農(nóng)產(chǎn)品價改將按照中央明確的目標和方向進一步完善政策，不斷深化。