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棉花是大宗農(nóng)產(chǎn)品，我國從2014年開始選擇新疆進(jìn)行棉花目標(biāo)價(jià)格制度改革試點(diǎn)。這是一次重大公共政策改革試驗(yàn)。通過兩年多的實(shí)踐，改革效果顯著，實(shí)現(xiàn)了補(bǔ)價(jià)分離、國內(nèi)外價(jià)格接軌，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府更好地發(fā)揮作用。在市場(chǎng)機(jī)制作用下，國內(nèi)棉價(jià)在今年4月以后出現(xiàn)跳躍式回升，引起社會(huì)關(guān)注。建議要統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識(shí)、明確方向、深化改革，進(jìn)一步完善目標(biāo)價(jià)格制度，向全國推廣目標(biāo)價(jià)格制度。

　　今年4月份以來我國棉花市場(chǎng)價(jià)格出現(xiàn)跳躍式回升，棉花市場(chǎng)流通形勢(shì)發(fā)生較大變化

　　國內(nèi)外棉花市場(chǎng)價(jià)格變化存在周期性波動(dòng)。最近一輪價(jià)格峰值出現(xiàn)在2010年，當(dāng)時(shí)曾達(dá)3萬元／噸以上，隨后不斷回落，2011—2013年約為2萬元／噸，2014年約為1.4萬元／噸，2015年約為1.3萬元／噸。今年4月份以來，國內(nèi)現(xiàn)貨市場(chǎng)和期貨市場(chǎng)棉花價(jià)格雙雙出現(xiàn)上漲，其中現(xiàn)貨市場(chǎng)上漲到1.4萬元／噸左右，期貨市場(chǎng)更是多次漲停，一度突破1.5萬元／噸。4月份以后，國家開始拍賣儲(chǔ)備棉，競(jìng)拍價(jià)格因每日2—3萬噸投放量相對(duì)不足越拍越高，7月1日均價(jià)為1.34萬元／噸(折3128棉為1.43萬元／噸)。7月份雖然進(jìn)入紡織淡季，但大部分紡企對(duì)棉價(jià)持續(xù)上漲感到壓力巨大，急呼增加儲(chǔ)備棉拍賣。經(jīng)過中國紡織工業(yè)協(xié)會(huì)等協(xié)調(diào)，國家決定2016年儲(chǔ)備棉拍賣時(shí)間延長到9月30日。隨著儲(chǔ)備棉拍賣數(shù)量增大、時(shí)間延長，棉價(jià)暴漲停止并有所回落。預(yù)計(jì)今年10月前后新棉上市價(jià)位將為1.4—1.5萬元／噸。

　　這次棉價(jià)的跳躍式回升，讓全國棉花加工流通企業(yè)和紡織企業(yè)大跌眼鏡，基本上都在意料之外。去年以來，棉花加工流通企業(yè)對(duì)今年棉花市場(chǎng)價(jià)格走勢(shì)普遍持看空觀點(diǎn)，為了防控風(fēng)險(xiǎn)，早早就把手中的棉花賣掉了。紡織企業(yè)近幾年習(xí)慣了“隨買隨用”，基本上沒有存儲(chǔ)什么棉花，在今年4月份棉花市場(chǎng)發(fā)生變化后措手不及。沿海一些紡織企業(yè)，為了抵抗棉價(jià)暴漲，一度暫時(shí)聯(lián)合停工停產(chǎn)。新疆近幾年大力發(fā)展紡織業(yè)成效顯著，但由于棉花被提前銷往內(nèi)地，疆內(nèi)紡棉告急，一些企業(yè)竟不得已還要從內(nèi)地調(diào)棉。

　　這次棉價(jià)的跳躍式回升，表明棉花市場(chǎng)流通形勢(shì)已發(fā)生較大變化，從一個(gè)側(cè)面也說明我國在新疆實(shí)施的棉花目標(biāo)價(jià)格改革搞對(duì)了。首先，它反映了我國棉花市場(chǎng)價(jià)格運(yùn)行正在從不正常向正?；貧w，市場(chǎng)已在資源配置中發(fā)揮決定性作用。近三年來，國內(nèi)外棉花市場(chǎng)價(jià)格已經(jīng)接軌，在市場(chǎng)機(jī)制作用下，國內(nèi)棉花市場(chǎng)價(jià)格已過度回落，價(jià)格回升是必然趨勢(shì)。期貨市場(chǎng)是價(jià)格發(fā)現(xiàn)最靈敏的地方，反應(yīng)很快，短時(shí)期內(nèi)投機(jī)資金大量涌入，迅速抬高了價(jià)格。其次，它也反映出我國的棉花產(chǎn)不足需，但價(jià)格變化復(fù)雜，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)農(nóng)民的利益分配客觀上存在失靈，需要國家采取措施。去年我國生產(chǎn)的棉花已基本上全部進(jìn)入市場(chǎng)消費(fèi)，產(chǎn)需相比差距很大，估算缺口約達(dá)1／3，但去年我國棉農(nóng)所獲得的棉花銷售價(jià)格卻是近幾年最低的，國家建立市場(chǎng)損失補(bǔ)助制度責(zé)無旁貸。再次，它反映了我國前幾年實(shí)行的棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策的缺陷，這個(gè)政策實(shí)施客觀上形成了一個(gè)利益群體，倉儲(chǔ)者不愿出庫乃至千方百計(jì)遲緩出庫，必須進(jìn)行改革完善。

　　新疆棉花目標(biāo)價(jià)格制度改革試點(diǎn)取得的成效顯著，存在的問題也需引起重視

　　新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革從2014年開始啟動(dòng)，至今已經(jīng)進(jìn)入第三年。經(jīng)過我們綜合評(píng)估，取得了重大成果?？傮w上看，通過兩年多的改革試點(diǎn)，棉花市場(chǎng)失靈問題及政府在解決問題中的局限充分暴露，新疆通過試行棉花目標(biāo)價(jià)格制度基本有效地解決了問題，新疆用棉花目標(biāo)價(jià)格制度解決問題的方式是科學(xué)合理的，新疆棉花目標(biāo)價(jià)格制度改革試點(diǎn)的效果具有可持續(xù)性和可推廣性。一是在理論上有創(chuàng)新，明確棉花具有特殊性，市場(chǎng)和政府都要發(fā)揮作用，市場(chǎng)決定價(jià)格，政府決定補(bǔ)貼。二是在實(shí)踐中解決了問題，包括國家以高價(jià)臨時(shí)收儲(chǔ)棉花、庫存棉花不斷增加、財(cái)政潛虧增加和不合理地抬高了下游紡織等企業(yè)的原料成本、低價(jià)進(jìn)口棉花進(jìn)入國家?guī)齑娴?，?shí)現(xiàn)了補(bǔ)價(jià)分離、國內(nèi)外棉花價(jià)格接軌，保護(hù)了農(nóng)民利益，幫助了紡織業(yè)發(fā)展，發(fā)現(xiàn)了真實(shí)情況，促進(jìn)了“有毒產(chǎn)能”退出。三是開創(chuàng)了我國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的新機(jī)制，建立了一種新型的市場(chǎng)損失補(bǔ)助制度，財(cái)政資金使用的針對(duì)性、效率和可控性大幅提高。新疆通過組織實(shí)施棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)，已形成了一套獨(dú)特、完整、重要而寶貴的經(jīng)驗(yàn)做法，主要是堅(jiān)持注重頂層設(shè)計(jì)與“摸著石頭過河”相結(jié)合、堅(jiān)持加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)與加強(qiáng)技術(shù)支撐相結(jié)合、堅(jiān)持按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼與適當(dāng)兼顧特殊相結(jié)合、堅(jiān)持搞好制度設(shè)計(jì)與建立強(qiáng)有力工作隊(duì)伍相結(jié)合等，對(duì)全國下一步改革具有借鑒意義。

　　從新疆改革試點(diǎn)看，需要進(jìn)一步解決的主要問題是：第一，制度隱含內(nèi)容多，認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。新疆試行的棉花目標(biāo)價(jià)格制度，在性質(zhì)上是一種新型的棉花市場(chǎng)損失補(bǔ)助制度，既有明確顯示的制度規(guī)定，也有大量的沒有明確顯示的重要內(nèi)容，但一些部門負(fù)責(zé)人和專家學(xué)者對(duì)這個(gè)制度的認(rèn)識(shí)和解讀還很不到位。特別是國家財(cái)政對(duì)新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革的補(bǔ)貼支出客觀上是有總量預(yù)算限制的，但由于沒有公開顯示，導(dǎo)致很多人從根本上忽略這個(gè)因素的作用。第二，完全取消臨時(shí)收儲(chǔ)制度有缺陷，隱含棉花市場(chǎng)周轉(zhuǎn)失靈風(fēng)險(xiǎn)。臨時(shí)收儲(chǔ)制度有目標(biāo)價(jià)格制度不可替代的特殊功能，建立目標(biāo)價(jià)格制度后，有必要重新考慮對(duì)臨時(shí)收儲(chǔ)政策的利用，實(shí)行保留和改造相結(jié)合。第三，沒有對(duì)個(gè)人和單位補(bǔ)貼設(shè)置最高限額，補(bǔ)貼申報(bào)者無繳費(fèi)，不僅在加大經(jīng)營規(guī)模較大的生產(chǎn)者的市場(chǎng)責(zé)任、從整體上提高國家財(cái)政資金作為一種稀缺資源的配置效率方面可以進(jìn)一步改進(jìn)，而且在從成本內(nèi)生化入手發(fā)現(xiàn)、規(guī)范和管控成本，探索引入專業(yè)化機(jī)制降低制度操作成本方面可以進(jìn)一步改進(jìn)。第四，農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)建設(shè)管理不完善，制度的法制化程度不夠。主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的數(shù)據(jù)太少，基本上就是棉花種植面積，缺乏棉花生產(chǎn)品種、質(zhì)量、區(qū)域、耕地類型、種植方式等相關(guān)信息，同時(shí)對(duì)數(shù)據(jù)提供責(zé)任、數(shù)據(jù)修正、數(shù)據(jù)失真追查及處罰機(jī)制等管理規(guī)定還不完善。目前國家統(tǒng)計(jì)局公布的棉花數(shù)據(jù)不包括所謂非農(nóng)用地的部分，對(duì)市場(chǎng)形勢(shì)的研判的影響很大，但并沒有進(jìn)行相關(guān)調(diào)整和解釋。

　　明確堅(jiān)定目標(biāo)價(jià)格改革方向，深入推進(jìn)制度改革，積極擴(kuò)大改革成果

　　隨著今年4月份以來棉價(jià)出現(xiàn)跳躍式回升，當(dāng)前社會(huì)上對(duì)未來我國棉花政策走向十分關(guān)注而敏感。預(yù)測(cè)今年農(nóng)民交售新棉獲得的價(jià)格將明顯高于去年，國家對(duì)棉農(nóng)直補(bǔ)總額將有望減少，國家財(cái)政直補(bǔ)預(yù)算總額將可能首次出現(xiàn)結(jié)余，使深化目標(biāo)價(jià)格改革面臨重要機(jī)遇。建議要統(tǒng)一思想、明確方向、深化改革、完善目標(biāo)價(jià)格制度，推廣目標(biāo)價(jià)格制度。

　　1.提高對(duì)目標(biāo)價(jià)格制度的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)科學(xué)宣傳引導(dǎo)。農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度是一種新型制度。這種制度的設(shè)計(jì)原理與農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持制度是截然不同的。要規(guī)范和完善對(duì)目標(biāo)價(jià)格制度的文字表述和政策解讀，它不是一種價(jià)格支持制度，而是一種市場(chǎng)損失補(bǔ)助制度。在這個(gè)制度中的目標(biāo)價(jià)格不是支持價(jià)格，而是國家對(duì)市場(chǎng)損失進(jìn)行界定和開始提供補(bǔ)助的一個(gè)合約標(biāo)準(zhǔn)，與過去的棉花臨時(shí)收儲(chǔ)制度中所設(shè)立的價(jià)格在價(jià)格性質(zhì)、價(jià)格內(nèi)容、價(jià)格形式和價(jià)格功能上差異懸殊，不能進(jìn)行簡單片面的比較。國家財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算限額是決定目標(biāo)價(jià)格水平和具體補(bǔ)貼數(shù)量的最重要變量。

　　2.進(jìn)一步完善目標(biāo)價(jià)格制度，在全國推廣目標(biāo)價(jià)格制度。探索對(duì)個(gè)人和單位補(bǔ)貼設(shè)置最高限額，加大經(jīng)營規(guī)模較大的生產(chǎn)者的市場(chǎng)責(zé)任、從整體上提高國家財(cái)政資金作為一種稀缺資源的配置效率。探索建立補(bǔ)貼申報(bào)者繳費(fèi)機(jī)制，從成本內(nèi)生化入手發(fā)現(xiàn)、規(guī)范和管控成本，探索引入專業(yè)化機(jī)制降低制度操作成本。探索實(shí)行法案式政策。在放開棉花購銷交易市場(chǎng)和建立目標(biāo)價(jià)格制度基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步探索保留和改造臨時(shí)收儲(chǔ)制度，通過改變臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)的定價(jià)機(jī)制，改變臨時(shí)收儲(chǔ)時(shí)間和臨時(shí)收儲(chǔ)產(chǎn)品周轉(zhuǎn)管理辦法，推動(dòng)建立農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)開放制度、農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度與農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲(chǔ)制度“三位一體”的新型管理制度，從制度頂層設(shè)計(jì)上做到讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和政府更好地發(fā)揮作用。

　　3.深入推進(jìn)財(cái)政行政配套改革，加快建設(shè)全國農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)。要將目標(biāo)價(jià)格制度作為長期運(yùn)作的制度，重點(diǎn)解決實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的年度補(bǔ)貼需求和實(shí)際籌資需求客觀上很難完全對(duì)等的問題?；舅悸酚袃蓚€(gè)：一是在制度中既設(shè)立年度(生產(chǎn))目標(biāo)價(jià)格，也設(shè)立年度補(bǔ)貼(支出)總量預(yù)算限額，建立個(gè)人補(bǔ)貼支出與國家財(cái)政實(shí)際籌資之間的均衡。二是將年度預(yù)算籌資與年度預(yù)算補(bǔ)貼支出分開，設(shè)立周期性補(bǔ)貼總量管理及相關(guān)的年度分配調(diào)節(jié)辦法，年度預(yù)算籌資保持基本均衡，但年度預(yù)算補(bǔ)貼支出之間進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整的原則是根據(jù)產(chǎn)品市場(chǎng)變化特點(diǎn)引入一個(gè)較長時(shí)間比如5—6年作為周期，保持每個(gè)周期之間補(bǔ)貼支出大體相當(dāng)。推進(jìn)財(cái)政管理制度配套改革，以目標(biāo)價(jià)格制度為基礎(chǔ)，整合農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金資源。推進(jìn)行政管理體系配套改革。推廣新疆建立棉花收購票證管理系統(tǒng)和信息共享平臺(tái)的經(jīng)驗(yàn)做法，加快建立全國農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)。利用今年第三次全國農(nóng)業(yè)普查時(shí)機(jī)，對(duì)新疆及全國棉花面積和產(chǎn)量數(shù)據(jù)進(jìn)行合理修正。